16万亩草原去哪儿了？

——宁夏回族自治区银川市兴庆区违法终止草原经营权的调查

 

 

 

　　宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡的十多户牧民向《人民法治》反映称，兴庆区政府在征收他们所承包的草原时，同地不同价，不按宁夏回族自治区和银川市的相关规定执行，导致牧民利益受损。

 

　　记者了解到，牧民反映的这片草原，除了牧民承包的近10万亩，还包括原兴庆区草原管理站的工人承包的6.4万亩。按承包面积计算约16万亩。

 

　　政府违法终止草原承包使用权

 

　　2015年5月7日，记者来到牧民反映的被终止承包合同的草原。由于部分已垦草原还没有种上牧草，在大风中卷起了漫天沙尘。在牧民所承包草原的不远处，还有已建成的宁夏银川宝丰集团红四煤矿的矿井。

 

　　在月牙湖乡采访时，牧民对记者说，他们很早就承包了这里的草原，并取得《草原承包使用权证》。

 

 

　　牧民王某说，在2013年草原土地被征收之前，草原管理站站长官平召集牧民开会说，政府要收回去统一管理，统一种草，搞绿化。补偿标准按周边草场的征收标准75元每亩。牧民与农场工人均按统一标准。

 

　　“结果草原管理站骗了我们，我们签了《草原承包终止协议》（下称终止协议）一个月后，管理站却按每亩1000元的补偿标准给农场工人作了补偿。”王某说。

 

　　牧民何某对记者说，他家承包了7000多亩草原，在被草原管理站“欺骗”后，他曾找站长官平理论。官平说，农场工人从1984年开始，就没有任何收入，没有宅基地，没有农田，没有退休工资，没有住房公积金，按每亩1000元给予补偿是兴庆区政府的意思。

 

　　在滨河新区草原管理站（原兴庆区草原管理站）提供的草原生态补助发放档案中，记者看到，牧民和工人《草原承包使用权证》规定的承包期限为2011年11月30日至2053年3月1日，在牧民及工人签订所谓的终止协议时，承包期还有近40年。

 

　　而终止协议所依据的《中华人民共和国草原法》中明确规定：依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。

 

　　《中华人民共和国农村土地承包法》中也明确规定了“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”，“承包期内，发包方不得收回承包地。”

 

　　《宁夏回族自治区土地管理条例》中对于依法收回国有土地使用权和集体土地使用权的相关规定中，也没有相关条文支持其终止与牧民和工人的草原承包协议。

 

　　政府征地项目子虚乌有？

 

　　站长官平对记者说，他们只是终止了与牧民和工人的承包合同，并不是进行土地征收。对于官平的说法，牧民们说，当时官平给他们开会的时候，讲的也是征收，谁知道最后签的是草原承包终止协议。记者看到，草原管理站和牧民签订终止协议的时间是2013年5月13日，和农场工人签订协议的时间是2013年6月18日。

 

　　而在2013年5月4日，兴庆区人民政府对征收这块土地的相关事宜进行了公告，《公告》内容显示：“根据……有关法律、法规，按照银川市总体规划，……拟对黄河银川段东岸区域进行生态治理、环境综合整治及部分区域土地进行征收。”《公告》显示，项目名称为“黄河东岸生态治理项目”，征收范围为“东至宁蒙省界，南至兵沟，西至203省道，北至平罗县高仁乡交界处”，实施主体为银川市兴庆区人民政府，征收补偿则依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、银川市人民政府《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》的规定执行。

 

　　从《公告》内容上看，兴庆区政府是对牧民和农场工人承包的草原进行征收。而在草原站和牧民签订的终止协议中，补偿依据除了《公告》中提及的法律法规，又多了一项《黄河东岸项目区环境综合整治红墩子区域征收生态旅游（蒙古包）及农业开发用地实施方案》。

 

　　银川市国土局的相关领导也对记者表示，征收征用集体草原或者使用国有草原，必须要有建设项目。

 

　　记者在兴庆区政府采访时，希望政府能提供“黄河东岸生态治理项目”的相关批准文件，但记者拿到的却是一份“市发改委关于银川滨河新区马兰花草原生态恢复与养殖基地建设项目立项的批复”，该项目的所属单位是宁夏宝丰生态牧场有限公司，批准时间为2014年1月3日。这个时间比兴庆区政府以“黄河东岸生态治理项目”名义征地晚了半年多的时间。截至记者发稿，兴庆区政府也没有提供“黄河东岸生态治理项目”的相关批文。

 

　　银川市国土局相关领导表示，如果不改变草原土地的使用性质，无须办理征收征用手续，只需要进行土地流转即可。

 

　　《宁夏回族自治区草原管理条例》规定：“已经取得草原承包经营权的承包人，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转草原承包经营权。”也就是说，宁夏宝丰生态牧场有限公司的这个项目只能和原草原承包人进行土地流转。

 

　　补偿标准无法律依据

 

　　据牧民和工人讲，终止协议中的补偿标准其实就是按照《黄河东岸项目区环境综合整治红墩子区域征收生态旅游（蒙古包）及农业开发用地实施方案》执行的。按照这个标准，牧民每亩得到的补偿仅为75元，工人每亩则得到了1000元的补偿。

 

　　记者在牧民和工人提供的终止协议上看到，其范围和《公告》中一致，“草原证承包草原面积”不同，工人所签的终止协议中还注明“其中宁夏宝丰能源集团红四煤矿2012年12月26日征用66.46亩，本次征用933.54亩”。工人也因此对补偿标准产生质疑，他们对记者表示，2012年宝丰集团征用他们的草原时，补偿标准是3500元每亩，为什么现在却是1000元每亩。

 

　　宁夏回族自治区国土资源厅相关领导对记者表示，自治区征收征用土地的标准均按照“自治区2010年3号文”执行，且区辖各市县制定相关补偿标准时，不能低于自治区的标准，使用国有土地的，按照征用集体土地的标准执行。

 

　　“自治区2010年3号文”，即《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》（宁政发[2010]3号）。该文件规定了宁夏各地各类土地的补偿标准。牧民表示，“自治区2010年3号文”虽然没有明确写明兴庆区这片草原的补偿标准，但和其类似的草原，文件上规定的补偿标准为2640元每亩。

 

　　兴庆区冯副区长告诉记者，兴庆区在2010年和2012年征用红墩子地区草原时，是参照周边地区灵武市征用草原的补助标准70元每亩，兴庆区在征用草原解决遗留问题时综合考虑确定红墩子地区草原补助标准是75元每亩。所以，征收这片草原时，依据的是《关于红墩子草原承包及相关补助问题的专题会议纪要》（银兴专题纪要[2010]11号）和“银兴专题纪要[2013]31号”的规定执行。

 

　　冯副区长并没有给记者提供这两份会议纪要的法律依据。

 

　　记者了解到，牧民所说的“自治区2010年3号文”中补偿标准为2640元每亩的草原，是自治区规定的灵武地区此类土地的最低标准，而兴庆区政府并没有参照执行。更让人疑惑的是，兴庆区的征收土地《公告》中执行的补偿标准之一《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》“征收集体土地补偿”一章中明确规定：“征收集体其它未利用地每亩补偿3000元。”也就是说，兴庆区征收集体土地的最低补偿标准为3000元每亩，使用国有土地应按照征收集体土地的标准执行。

 

　　16万亩草原“去向”成谜

 

　　在采访中，冯副区长告诉记者，关于“黄河东岸生态治理项目”的具体情况可到银川市滨河新区进行了解。他表示，这片草原所在的地块已经移交给了滨河新区。

 

　　兴庆区政府向记者提供了一份由移交方兴庆区人民政府（甲方）和接收方滨河新区投资发展集团公司（乙方）签订的《银川市生态环境综合治理项目土地移交协议书》。协议书第一条约定：“甲方将管理的月牙湖乡东部区域面积为18.05万亩的草场、荒山、荒漠移交给乙方进行生态环境治理和采矿区沉降治理。”其四至范围与兴庆区政府征收土地的《公告》以及终止协议中的四至范围基本一致。

 

　　土地移交协议书中第二条约定：“征地工作完成后，甲方将所征收土地全部移交乙方进行储备……”众所周知，土地储备工作的具体实施，应由政府的土地储备机构承担。该协议中的此项条款令人费解。

 

　　然而在银川市滨河新区管委会办公室，一位领导对记者说“黄河东岸生态治理项目”是宝丰集团的项目。如果想了解具体情况可到管委会的规划和国土资源管理部门。在滨河新区规划国土局，该局领导对记者表示，记者所说的那一片面积约16万亩的草原，根本不在滨河新区的规划范围。在滨河新区投资发展集团公司的办公室中，也没有一位领导了解这块16万亩草原的归属。但其中一位工作人员证实，当初兴庆区政府征收这块土地的时候，滨河新区投资发展集团公司按照市政府的相关要求支付了1.1亿元的征地补偿款。

 

　　这块土地是不是宝丰集团的项目用地？记者为此再次来到银川市国土资源局。银川市国土资源局相关部门并没有查询到“银川滨河新区马兰花草原生态恢复与养殖基地建设项目”用地和宝丰集团红四煤矿项目用地的相关文书。

 

　　记者致电草原管理站站长官平以求证这16万亩草原的去向，但电话处于无人接听状态。对此，本刊将继续关注。（作者：姚炎中 陈龙）