中共十八大后 土地改革需还权于农民

 

　　中共十八大通过的改革“决定”，让农民权益再次成为热点。“决定”中的“保障农民公平分享土地增值收益”条文，激发了很多从经济学和社会学角度出发的讨论。那么，从法律角度看，中国农民究竟享有哪些权益？在土地增值收益的分配中，提高农民收益的法理依据是什么？

 

　　中国农民依法享有的“用益物权”得不到充分尊重

 

　　应当说，“决定”的上述表述具有很强的针对性和现实性。实践中，在土地增值收益分配时，农民的个人利益总是被忽视。比如，安徽省的统计表明，近几年来农民从被征用土地获得的补偿费用，仅为政府通过“招拍挂”卖出土地收入总额的5%左右。在现实“土地财政”下，政府拿大头，开发商小头，农民几乎是零头。正因为如此，农村与农民问题日益严峻。目前我国维稳案件中，农村群体性纠纷占了大头，而这些纠纷中土地纠纷又是多数，最首要的更是征地所引发的争议。据统计，中国全社会维稳费用中，60%用在了土地纠纷引发的群体案件上。

 

　　矛盾如此尖锐的一个核心原因，是农民拥有的土地承包经营权，没有真正得到尊重和保护。中国《物权法》明确规定，农村土地承包经营权为“用益物权”。在法律上，“用益物权”是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。

 

　　土地承包经营权作为一种用益物权，意味着农民对集体土地享有占有、使用、收益的排他性权利，而且此权利并不因土地所有权人即集体的变更而丧失。这意味着，实施承包的集体土地实际上有两个主体共同拥有控制权，一是集体（农村经济组织），拥有所有权；一是承包经营者，拥有用益物权，且这一权利具有相对独立性。当政府对上述土地实施征收时，须同时征收所有权和用益物权，这样才能收获完整的所有权包括处置权。因此，政府不仅应向集体（农村经济组织）支付土地所有权的对价，还应向承包经营者支付土地承包经营权这一用益物权的对价。而现实中，土地征收过程常常忽略农民拥有的后一种权利。可见，建立向土地使用权倾斜的利益分配机制、提高农民个人收益，拥有充分的法律基础。

 

　　新华社记者在2013年12月20日发布了一条消息：“农地入市破冰，农民分享地钱”。深圳宝安区福永街道凤凰社区占地面积1.45万平方米的原农村集体用地，以底价1.16亿元成交，凤凰社区与市政府按30%对70%的比例分享这笔出让款，并将无偿获得占该项目总建筑面积20%的配套物业。报道并没说明农民最终获得了多少分配数字，但出让款的三成另加20%配套物业，无疑让农民个人分享不菲。

 

　　中国农民还应享有“身份权”、“发展权”和“集体成员权”

 

　　如果说从“用益物权”的角度，我们可以解释要不要提高农民收益的“定性”问题，那么接下来我们讨论的农民的“身份权”与未来 “发展权”，就是关乎保障多少、提高多少的“定量”问题。

 

　　在这一命题下，我不禁想起中国的两个村庄。一个是青年学者熊培云在其著作《一个村庄里的中国》中提到的小堡村。作者在书中说，“故乡在沦陷”，一个标志性事件是，树贩子里应外合，在光天化日之下将小堡村最后一课古树连根刨起，扔下2000元人民币携树一走了之。作者感叹，失去古树的故乡仿佛也失去了历史与文化的传承。作家梁鸿谈及其《出梁庄记》一书时也同样表达道：“农村都有庭院，有一口井，有一棵树，这是我们自身的文化样态，和土地相关联”。

　　在风起云涌的城镇化进程中，在对农民补偿时，我们可能关注有形的房、有形的地、有形的树和井。但对这有形的房、地、树和井所承载的无形的故土、故乡、乡情、文化乃至于根，却缺乏重视。在中国，农民不是一个“职业”，而是一种“身份”，有了这个身份便有地，有了地便有房有树有粮食，而有房有树有粮食便有了生存与保障、有了繁衍与生活。这就是值得我们特别需要关注的农民的“身份权”。

 

　　另一个村庄，叫作小岗村。这个村子35年前的大包干为中国农村改革杀开了一条血路。而在今年的小岗村，46岁的农民韩庆红手持“先期交出土地决定书”、“领取提存物通知书”，却至今不愿去领取10万元补偿金，因为他认为只要领了、花了，政府便不会再管他了，他对自己的未来生活充满迷茫。经济学家曾说，土地是财富之母，劳动是财富之父。韩庆红们未来已无地，更不可能在土地上劳动，何来财富？而另谋生计，缺少一技之长的他们却前景堪忧。如果小堡村的例子说的是对“过去”的“补偿”，主题词是“身份权”；那么小岗村的例子说的则是对“未来”的“保障”，核心是“发展权”，正可谓“过去补不够，未来无保障”。

 

　　现行《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。按照这一标准，征农民一亩地，只需赔偿农民区区数万元。国务院法制办主任宋大涵曾表示，上述“法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足”。

 

　　2012年12月27日，十一届全国人大常委会第三十次会议分组审议了《土地管理法》修正案草案。在这次提交审议的草案中，将其明确修改为：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。这一修正案删除了按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定，意味着土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系及土地对农民的就业和社会保障功能等，有可能被记入到补偿金额中，也即农民的“身份权”和“发展权”将得到承认和尊重。我们期待着这一修改尽早通过并实施。

 

　　农民个人除了在土地征收过程中介入国家、集体间的收益分配外，还有一个重要权利，那就是作为集体的成员，以“成员权”从集体经济组织的发展中分享利益、分配收益。正可谓“大河有水小河满”。然而在现实中，集体组织产权不明、治理不清、管理混乱，常常造成农民无法实现相应权益。

 

　　十八大“决定”为此也有“保障农民集体经济组织成员的权利”的表述。要保障这一权利，应当构建集体组织的法律主体，如构建股份合作社，使“共同共有”向“按份共有”过渡。“按份共有”可以使产权相对明晰，管理趋于规范，实现“农民变股东、资产变股权”，农民既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权。其二，可以充分借鉴股份公司的法人治理，完善集体法律主体的治理结构。另外，管理制度应当公开。例如，在上海郊区的江桥镇太平村，村集体经济组织的公开规范制度就写的很明确：村里的事，要让村民知晓、让村民做主、让村民监督、让新村民参与、让全体村民满意。

保障农民权益需要配套改革

 

　　要实现土地增值，保障农民公平分享土地增值收益，需要实施配套改革，完善配套法制。

 

　　一要规范流转市场。早在十七届三中全会闭幕后第二天的2008年10月13日，成都市联合产权交易所便率先挂牌；一天之后，安徽省凤阳县农村土地流转交易中心也宣告成立。现在流转市场的功能已日益显现。如都江堰天马镇金陵二组的村民，曾在汶川地震的灾后重建中，把土地整理中结余出来的一幅林盘地，放到成都市的这个流转市场挂牌拍卖，最后以每亩44.2万元的价格将其40年的使用权出让给成都一家养老企业，一下子筹得村庄重建资本1300万元。北京大学周其仁教授当时用了“石破天惊”一词来表达这一制度性的突破。

 

　　目前此类公开市场如雨后春笋不断诞生。在此过程中，首先是主体规范，要对农民承包经营权进行确权，同时要对合格受让者特别是工商企业进行资格确认。其次是规则规范，要制定公开、公平、公正的市场交易规则，特别是评估定价规则是其中的关键。

 

 

　　二是要为处于合同弱势一方的农民个人提供专业、充分的法律服务，促使其以法律思维与法律方式开展工作及经营。十八大“决定”提出“普遍建立法律顾问制度”正是此意。

 

　　三要加强社会保障。如前所述，农民这一概念带有极强的“身份权”色彩，必须加大土地流转后的社会保障力度，方能使这一政策切实落地、这一法律真正执行。2011年7月《社会保障法》应得到全面实施，而成都等地探索的城乡统筹经验则值得充分借鉴。

 

　　四是推进户籍改革。十八大“决定”提出“加快户籍制度改革”、“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，“全面放开建制镇和小城市落户限制”，无疑将对推进农民土地承包经营权的流转、让广大农民分享现代化成果发挥实质性积极作用。