东莞大镇的“设市”憧憬：升级城镇化有序落子

　　春风十里到岭南。对东莞的虎门和长安来说，政策的春风比天气更暖——在这两个国家级的撤镇设市设区试点镇，简政强镇事权改革实现了多项突破，虎门和长安的行政管理权限基本已经达到县一级政府的水平。

 

　　“事多、钱少、人也少”，这可能是一些经济发达镇管理者最头疼的问题了。

 

　　由于城市管理体制的束缚和制约越来越明显，许多经济强镇正出现“小马拉大车”的情况：行政管理级别、机构设置和事权配置等与庞大的经济总量不匹配。为了解决这一问题，国家先后出台了一系列的政策，鼓励简政强镇和扩权。

 

　　3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时，提出扎实推进新型城镇化是2017年重点工作任务之一。其中提及的举措就包括“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”。

 

　　记者在走访后发现，今后撤镇后究竟是设区还是设市，尚未明确，影响了改革的推进。此外，财权与事权不匹配，人员编制的数量也不能满足庞大工作量的需求，部分权限镇级也不具备严格意义上的法律主体资格，造成在行政审批和行政执法中仍存在各种制约。

 

　　“小马拉大车”

 

　　东莞市委党校教授查日升对第一财经记者介绍，东莞的行政体制颇为特殊，虽然是地级市，但是1985年之前是个县，后来工业产值超过了农业产值，国务院批准升级为市。先是县级市，1988年由于经济总量表现突出，崭露头角，又升格为地级市，不过维持了原来乡镇的格局。

 

　　这就和其他大多数城市有所不同，中国是五级政府体系，其中市级下面一般辖有县或区，但是东莞没有县或区政府。目前，东莞市下辖28个镇和4个街道办事处。

 

　　硬币总是有两面的。查日升说，这种体制有它的优势，少了县和区政府，更加扁平化，行政成本较低，效率更高，市里的重大决策比较容易落地，这也是东莞过去多年快速发展的体制上的重要原因。但弊端是管理幅度太大，这导致各级镇政府竞争得厉害，各自为政，资源配置效率受到影响，产业结构雷同，断头路之类的小问题不少。

 

　　2014年底，国家发改委通知印发《国家新型城镇化综合试点方案》，全国共有62个城市（镇）被列为试点地区，东莞是其中之一。根据方案，虎门镇和长安镇将进行撤镇设市设区试点，并被赋予县级管理权限，重点解决上述“小马拉大车”问题。

 

　　2015年5月，东莞出台了具体的落实方案。具体做法为，精简班子配备，新型市或区不按有关规格配备四套班子;减少行政层级，新型市或区不设街道办事处，在行政架构上继续实行扁平化管理模式。

 

　　目前，多项市一级部门代为行使的县级事权及其他权限也下放给了各中心镇行使，进一步理顺了市和镇街两级的权责关系。同时，由于减少了审批层级，下放审批事项的办理时间普遍缩短3~8个工作日，提高了行政效率，节约了行政成本，虎门镇和长安镇等中心镇的行政管理权限得到扩大，已经基本达到了县一级政府的水平。

 

　　财政分成偏低导致预算支出小

 

　　不过，一些深层次的问题仍有待解决。随着城镇化进程的快速推进，虎门镇和长安镇的农业转移人口急剧增长，与之相应的医疗卫生、义务教育、社会保障等方面的支出压力不断加大。与此同时，两镇仍沿用传统的镇财政体制。

 

　　查日升以教育支出为例说明其中的压力。东莞外来人口多，而且是国家新型城镇化的综合试点城市，按照要求外来务工人员的子女中50%得由公办学校来解决，这笔开支最终也有一部分摊到了镇财政的头上。“目前东莞外来务工人员的子女人数约80万，一半的话就是40万，市里曾经算过一年的教育费用，发现将超过10个亿。”

 

　　此路不通就另寻他途。查日升说：“目前东莞已经解决了一半，算是做得非常不错的了，还有一半是通过购买服务的方式，鼓励外来务工人员的子女去民办学校上学。”上述购买民办学校的学位所需经费由东莞市、镇财政共同分担。根据2016年当地媒体的报道，购买初中学位所需经费按市、镇9：1比例分担，而购买小学学位所需经费按市、镇5：5比例共同分担。

 

　　这笔教育开支只是当地镇众多开支中的一部分。根据第一财经记者从虎门镇政府拿到的数据，2013年虎门镇公共财政预算支出20.82亿元，其中刚性支出18.93亿元，仅能安排约1.89亿元用于城市建设。到2015年，当年虎门镇一般公共财政预算支出24.37亿元，其中刚性支出22.37亿元，仅能安排约2亿元用于城市建设。可以看出，用于城市建设的支出不仅捉襟见肘，而且仅增加了0.1亿元左右。

 

　　当地的收入怎么样呢?从2013年到2015年，虎门镇各项税收收入从63.38亿元增加至72.57亿元，增幅较大。

 

　　第一财经记者从东莞市财政局了解到，在税收方面，东莞市按照一定的比例上交给国家后，除了由市财政投资的基建项目税收等规定的税收之外，其他的全部和镇五五分成。在非税收方面，有些也是五五分成，有些则是全部返还。为了激励和扶持镇街发展，东莞市财政局也规定，从2016年起，以2015年为基期年，参与分成税收增量部分，按照50%~80%的比例返还。此外，在2016年，东莞市安排对镇街财力性转移支付总额20亿元，并从2017年起每年递增10%。

 

　　几年前曾去了虎门和长安调研的广东省社科院科研处处长丁力对第一财经记者说，当时曾考虑是否要建议不搞“五五开”，而是“四六开”之类，但是这牵涉的利益面太广，觉得不太可能。

 

　　去年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（下称《意见》）。《意见》提出，建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益性项目。

 

　　丁力认为，这主要是通过增量这一块来改革，不触碰存量这一块的利益。“这就是说，你如果发展增量部分，我可以考虑多给你一些。”

 

　　人员编制数量与工作量“落差”

 

　　珠三角很多产业发达的镇常住人口动辄几十万人，庞大的外来人口带来的是沉重的社会管理压力。

 

　　丁力解释：“在中国，编制基本上是按照户籍人口来配备的，大量的外来人口是没有行政管理资源的。不会因为某个城市外来人口多了，就给它更多的资源。”

 

　　虎门镇上述官员告诉记者，从常住人口、GDP、财政收入、管理难度上看，虎门已基本相当于一个中等城市，但在行政管理级别上仍然属于镇级政府，在机构设置和事权配置方面仍按照镇级政府或户籍人口的标准设置。

 

　　目前，虎门共有聘用人员6000多人。其中，公安部门聘请文职、协管员、辅警3000多人，一年的工资、津贴、福利等人员经费支出高达2亿元。

 

　　东莞市机构编制委员会办公室行编科科长曾智明告诉记者，不论从经济规模还是人口数量上看，虎门和长安均与中部地级市规模相当。撤镇设区设市的试点落实后，这两地的人口也有望进一步聚集，经济规模也会提升，仍以现有人员编制规模配备难以承担以后的政府职能扩展。

 

　　不过，在解决人手不足的问题上，也有观点称当地政府可以在“创新公共服务供给模式，有效动员社会力量”上加大力度。广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对第一财经记者分析，从花钱养人向花钱办事转变意味着把政府的职能外包，向第三方组织和单位采购服务，用人方式更加灵活，也更加省钱。