财税改革要走出财权事权恶性膨胀循环
十八届三中全会决定，将深化财税体制改革作为一个独立的问题提出来，可见财税体制改革的重要和紧迫。会议提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，对财权与事权的关系作了明确。问题在于，这样的界定能否让财权与事权的关系真正协调起来呢？
财权与事权之间，到底哪个在前、哪个在后、哪个更加重要呢？财权事权并不是鸡和蛋的关系，按理不难理解，也不难理顺。只要将事权确定下来，并按照轻重缓急排一排队、分一分主次，财权如何界定与分配也就十分简单了。就像家庭一样，买房、子女结婚、衣食、看病等，财权如何分配，都会安排得井井有条、井然有序的。可是，这种简单的事到了财政分配层面，却一直没有找到很好的办法，甚至分配秩序越来越差，财权与事权的关系也越来越混乱。一个十分重要的原因，就是缺少“规范”二字，财权界定不规范，事权界定也不规范，最终导致财权与事权的关系变成了鸡和蛋的关系，到底谁更重要说不清了。于是，从中央到地方、从政府到部门、从部门到个人，都出现了争财权、推事权的现象。
过去几十年来预算管理体制一直坚守收支平衡原则，特别对地方财政，更是从法律上禁止其搞赤字。相当一段时间内规定必须“以收定支”。简而言之，就是财权决定事权、财权高于事权，做什么事、做多大事必须由财力多少说了算。在事权扩大后，如果财权与事权的关系能够做到规范匹配，或许问题会少得多，但无论是中央还是地方在规范行为上都做得不好。中央政府利用行政权力，在高度集中财权的同时又大量下放事权，而在地方政府来看，中央政府的强势迫使地方政府不得不用更加不规范的行为，盲目确定事权，盲目扩大事权，并利用“土地财政”和扩大政府债务的方式，使财权界定和分配也出现了严重的不规范现象。不仅“土地财政”被过度利用，政府债务也无序扩大，形成财权与事权的双重恶性膨胀、双重无序运行。
正因为中央和地方的财权与事权关系都极度混乱，使得预算行为变成了权力工具，《预算法》成了一个摆设。这样的结果，自然就没有规范可言，也没有秩序可讲了。于是乎，财权与事权关系如何界定，哪个更重要、更关键，成了财政改革最重要、最紧迫的一项工作。显然，要推进财政改革，理顺财权与事权关系首先要解决政府行为的规范问题。中央可以适当多一些财力的支配权，但不能损害地方的利益。地方可以多争取一些财力，但也必须依据实际需要，而不是盲目扩大财力支配权。
在此基础上，各自都按照轻重缓急排出自己需要解决的矛盾和问题、处理的各种社会事务。其中，满足公共需要、提供公共服务是最重要、最紧迫的内容。必须在满足这一条件下，才能考虑其它事权。在这方面，三中全会决定表述得是非常明确的。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。
如果事权界定好了，财权分配也就相对简单和容易了。因为，财力的分配完全可以按照事权的轻重缓急予以安排，并制定出科学合理的分配计划。接下来要做的，就是规范预算行为，包括预算编制、预算审查、预算批准、预算执行、预算监督等。一旦预算确定，谁也无法随意变更预算。
至于税收制度怎么改，税制怎么定，也可以按照财权与事权分配的情况以及经济社会发展的需要，作出合理的调整与完善。其中，能否给地方税收方面的立法权和开征权，也是值得研究和关注的问题。 （作者单位：江苏镇江国资委）
